一、概況

政府采購在美國已有200多年的歷史，政府采購開始只是在國防部門實行，后來擴(kuò)大到聯(lián)邦民用機(jī)構(gòu)。美國沒有統(tǒng)一的政府采購法，但有統(tǒng)一的采購條例，國防采購和民用采購是分別立法的，前者遵循的是《武器裝備采購法》，后者遵循的是《聯(lián)邦財產(chǎn)和管理服務(wù)法》，無論是國防部門還是民用機(jī)構(gòu)都要統(tǒng)一執(zhí)行《聯(lián)邦采購條例》的規(guī)定。美國是一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦的法律不適用于地方，但地方的政府采購法律不能違背聯(lián)邦有關(guān)法律的精神。采購的組織形式有集中采購和分散采購兩種，歷史上經(jīng)歷了以集中采購方式為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑稚⒉少彿绞綖橹鞯陌l(fā)展過程，目前聯(lián)邦政府的集中程度不高，而且并不全是強(qiáng)制性的。對于納入聯(lián)邦服務(wù)總署集中采購的部分項目，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)也可以自行采購。政府采購方式不是固定不變的，歷史上是以密封投票為主，現(xiàn)在的主要方式是競爭性談判，同時增加了簡化方式，如采購卡、定點協(xié)議等。美國的政府采購不僅有完善的法律體系，還建立了健全的監(jiān)督機(jī)制，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的利益，尤其是非常重視保護(hù)供應(yīng)商的利益。按現(xiàn)行法律規(guī)定，利益受到損害的供應(yīng)商，可以向合同爭議委員會申訴，或向會計總署投訴，還可以向聯(lián)邦索賠法院起訴等。美國的政府采購在強(qiáng)調(diào)節(jié)約財政資金的同時，還要充分體現(xiàn)有關(guān)社會、經(jīng)濟(jì)乃至政治政策，如購買美國產(chǎn)品，扶持中小企業(yè)，保護(hù)環(huán)境，限制購買不友好國家的產(chǎn)品等。雖然美國已是WTO《政府采購協(xié)議》的成員，仍未放棄上述政策要求。美國政府采購活動都是專業(yè)的合同官員組織實施，合同官員必須具備規(guī)定的條件，經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定并由機(jī)構(gòu)首長任命后才能上崗。美國已將政府采購的電子化作為今后的改革方向。

二、機(jī)構(gòu)及職責(zé)

（一）國會

負(fù)責(zé)制定和通過有關(guān)政府采購的法律并對執(zhí)法情況實施監(jiān)督。國會對政府采購的立法始于1809年，當(dāng)時的法律規(guī)定聯(lián)邦政府采購合同要通過競爭方式訂立。隨著形勢的變化，國會不斷出臺有關(guān)政府采購的法律，但至今美國并沒有一部統(tǒng)一的政府采購法。目前涉及政府采購方面的法律有500多部，其中影響較大的主要有《武器裝備采購法》（1947年），《聯(lián)邦財產(chǎn)和管理服務(wù)法》（1949年）及對其修訂形成的《合同競爭法》（1984年），《聯(lián)邦采購簡化法》（1996年），《小企業(yè)法》等。聯(lián)邦政府采購法律及聯(lián)邦政府制定的采購法規(guī)不適用于地方政府，但對地方有示范性。

國會對聯(lián)邦政府采購執(zhí)法情況進(jìn)行檢查監(jiān)督的機(jī)構(gòu)有眾議院政府改革委員會技術(shù)與政府采購辦公室和聯(lián)邦會計總署。前者專門對政府采購中的腐敗、欺詐等行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查或組織聽證會，重點對象是聯(lián)邦服務(wù)總署。后者是國會的下屬機(jī)構(gòu)，直接對國會負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)有權(quán)力對行政機(jī)關(guān)的采購計劃進(jìn)行評估，可以審閱所有的政府采購文件，為行政機(jī)關(guān)的采購計劃提出建議，對政府采購項目進(jìn)行審計。同時，聯(lián)邦會計總署還是受理供應(yīng)商投訴的最權(quán)威機(jī)構(gòu)，每年受理1000多件政府采購?fù)对V，是美國政府采購救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分。

（二）聯(lián)邦采購政策辦公室

該辦公室依法成立，是總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室下屬的一個職能機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有25名工作人員，辦公室主任由總統(tǒng)任命經(jīng)參議院批準(zhǔn)。該機(jī)構(gòu)為聯(lián)邦政府采購的政策主管機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是制定政策，引導(dǎo)各政府部門建立政府采購機(jī)制。

聯(lián)邦采購政策辦公室在美國政府采購政策制定中發(fā)揮核心作用。主要表現(xiàn)在：該機(jī)構(gòu)擬訂有關(guān)法律草案，提出修改或制定法律的動議，代表政府各部門在國會立法時向國會反映意見和建議，組織制定聯(lián)邦政府適用的采購法規(guī)，核批各部門依采購法規(guī)制定的補(bǔ)充規(guī)定，批準(zhǔn)部門合同爭議審理機(jī)構(gòu)的設(shè)立等。該辦公室是一個政策制定機(jī)構(gòu)，不負(fù)責(zé)有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督事務(wù)。

目前聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)（含政府設(shè)立的獨立機(jī)構(gòu)和公司），遵循的法規(guī)除有關(guān)政府采購的法律外，主要是《聯(lián)邦采購條例》，該《條例》由《條例》本身及各部門的補(bǔ)充規(guī)章構(gòu)成。《條例》由聯(lián)邦采購政策辦公室負(fù)責(zé)組織制定和修改工作。修改《條例》的組織領(lǐng)導(dǎo)和程序是：聯(lián)邦采購政策辦公室下設(shè)《條例》理事會，辦公室主任為理事會主席，成員有國防部、服務(wù)總署和航天航空局的行政首長。理事會下設(shè)民用機(jī)構(gòu)采購委員會和國防采購委員會，前者主要為服務(wù)總署署長，成員來自各部門，后者由國防部部長和航天航空局局長共同擔(dān)任主席，成員主要來自國防機(jī)構(gòu)。這兩個委員會下各設(shè)若干個小組。若一個小組提出修改《條例》，修改意見經(jīng)兩個委員會討論，達(dá)成一致意見后報理事會，由理事會決定是否簽署。如理事會無法作出決定，則由理事會主席裁定，但這種情況很少發(fā)生。

（三）聯(lián)邦服務(wù)總署

依法成立，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府部門部分通用商品及有關(guān)服務(wù)的集中采購工作，并可以依據(jù)《條例》制定部門采購規(guī)則，但在頒布前要獲得聯(lián)邦采購政策辦公室的核準(zhǔn)。

（四）聯(lián)邦各部門

除聯(lián)邦服務(wù)總署、國防部外，都是依法自主開展采購活動的分散采購機(jī)構(gòu)。各機(jī)構(gòu)首長還可以依據(jù)《條例》制定部門規(guī)章，但在頒布前同樣要獲得聯(lián)邦采購政策辦公室的核準(zhǔn)。

（五）聯(lián)邦附屬機(jī)構(gòu)

主要是為社會提供公共服務(wù)的企業(yè)、科研院校、協(xié)會等。這些機(jī)構(gòu)也要實行政府采購制度。

（六）聯(lián)邦索賠法院

負(fù)責(zé)涉及政府采購行政賠償案件的裁定事務(wù)，包括稅收爭議和政府采購合同爭議等。該法院現(xiàn)有17名普通法官，6名高級法官。這些法官均由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)，任期15年，可以連任。

此外，美國還存在各類為政府采購活動服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，主要是為政府采購提供咨詢、涉及服務(wù)的公司、律師事務(wù)所，沒有專門的招標(biāo)中介組織。

三、政策功能

美國法學(xué)專家稱，政府采購要實現(xiàn)的目標(biāo)有八個，即：競爭、正直、透明、高效率、用戶滿意、物有所值、財富分配及一致性。這些目標(biāo)中，有些是相互矛盾的，要追求一些目標(biāo)又不想放棄其他目標(biāo)是不可能的，只能根據(jù)情況的變化確定和選擇主要的目標(biāo)，這也是美國政府采購法律法規(guī)經(jīng)常修改的主要原因。在這些目標(biāo)中，競爭、正直和透明是最主要的。

在實踐中，美國聯(lián)邦政府當(dāng)前實施的主要目標(biāo)是：最高的質(zhì)量，最低的成本，最短的時間，最廣泛的競爭，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)政策，降低采購風(fēng)險，維護(hù)政府信譽(yù)等。有些州政府的目標(biāo)更為簡明，例如衣阿華州政府采購的目標(biāo)是“通過競爭用好納稅人的錢，競爭中對私營企業(yè)公平對待”。

聯(lián)邦政府利用政府采購手段實現(xiàn)的主要社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有：一是購買美國產(chǎn)品。美國國會于1933年頒布了《購買美國產(chǎn)品法》，要求美國聯(lián)邦政府采購要購買美國產(chǎn)品，并明確原產(chǎn)地規(guī)則具體界定美國產(chǎn)品。二是扶持中小企業(yè)。10萬美元以下的政府采購合同，要優(yōu)先考慮中小企業(yè)，通過價格優(yōu)惠方式對中小企業(yè)給予照顧。中型企業(yè)的價格優(yōu)惠幅度為6％，小型企業(yè)為12％。三是其他目標(biāo)，包括提供就業(yè)機(jī)會，保護(hù)特殊產(chǎn)業(yè)，對外限制（如禁止對美國不友好國家的產(chǎn)品進(jìn)入美國市場）等。美國政府采購市場開放后，貿(mào)易協(xié)議法規(guī)定《購買美國產(chǎn)品法》不適用于對等開放的國家和地區(qū)，對其他國家和地區(qū)仍然有效，同時還規(guī)定，低于開放門檻價的采購項目（貨物為13萬特別提款權(quán)，約合17萬美元），仍應(yīng)購買美國產(chǎn)品。

州政府也有政策目標(biāo)，例如衣阿華州的政府采購未對外開放，當(dāng)前實施的政策目標(biāo)與聯(lián)邦政府相似，主要有：每年合同總額的10%應(yīng)授予小企業(yè)。小企業(yè)由專門機(jī)構(gòu)認(rèn)定，標(biāo)準(zhǔn)是雇員不足21人、年營業(yè)額在300萬美元以下的企業(yè)，目前有1200多家，主要是由婦女、少數(shù)民族和殘疾人開辦的企業(yè)。在實際執(zhí)行中只有4%～5%的合同授予了小企業(yè)。勞改產(chǎn)品在同等條件下要優(yōu)先采購，但在實際執(zhí)行中爭議很大。本州企業(yè)要同等優(yōu)先。購買本國車要給予5%的優(yōu)惠等。

四、采購模式

美國聯(lián)邦政府實行適度集中、分散為主的采購組織形式。除國防采購?fù)猓裼脵C(jī)構(gòu)的集中采購部門為聯(lián)邦服務(wù)總署。1999～2000財政年度，截至2000年1月15日，聯(lián)邦政府采購總規(guī)模約1987億美元，其中，國防采購約1333億美元，占67%，服務(wù)總署約79億美元，占總規(guī)模的38%，占民用采購的12%，其余均為分散采購。

聯(lián)邦服務(wù)總署成立于1949年，當(dāng)時聯(lián)邦政府采購的集中程度比較高。主要原因是：每一個政府部門在成立時均被授予了特定職能，采購事務(wù)是次要職責(zé)，為了讓各部門集中人力和精力做好主要工作，次要職能應(yīng)當(dāng)讓一個獨立的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承擔(dān)。當(dāng)前服務(wù)總署負(fù)責(zé)的集中采購事務(wù)非常有限。服務(wù)總署由大集中走向適度集中的主要原因：一是市場豐富，各部門有不同的需求；二是由部門自行采購能夠保證及時性；三是部門采購能從私人企業(yè)獲得更好的待遇。

服務(wù)總署共有14000多名工作人員，采購是其職能之一，大約有2400人與此項工作有關(guān)。服務(wù)總署的采購范圍包括三個方面：一是公共用房。通過購買和租賃方式，為政府各部門提供辦公用房和其他不動產(chǎn)，并負(fù)責(zé)部分建筑物的維修。二是供應(yīng)服務(wù)。包括購買某些備用品、辦公家具、紡織品、電力、小工具、車輛等。三是技術(shù)服務(wù)。主要是為各部門提供信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。在現(xiàn)行服務(wù)總署的采購項目中，有些項目并非強(qiáng)制性的，用戶單位可以自行采購。服務(wù)總署主要的采購形式是招標(biāo)定點，各用戶單位依據(jù)統(tǒng)一的格式合同與定點單位訂立合同。

分散采購部門主要是自行開展采購活動，也可以將采購事務(wù)委托服務(wù)總署承辦，小部門還可以委托大部門代辦。分散采購部門委托服務(wù)總署時，要繳納一定費用，具體標(biāo)準(zhǔn)依對象而定，一般產(chǎn)品為合同金額的1%，信息產(chǎn)品為7%.服務(wù)總署收取的費用主要用于日常業(yè)務(wù)開支和支付職員工資。在實踐中，分散采購部門很少委托給服務(wù)總署。目前，服務(wù)總署非常重視服務(wù)質(zhì)量，努力維持現(xiàn)有的采購范圍，并爭取代理業(yè)務(wù)。

州政府的采購組織形式大多與聯(lián)邦政府相似，例如衣阿華州，州服務(wù)局是負(fù)責(zé)州政府集中采購的機(jī)構(gòu)，共有12人為18個州政府機(jī)構(gòu)提供采購服務(wù)。2000年服務(wù)局的采購規(guī)模為2億美元，占州采購支出20億美元的10%.采購范圍包括車輛、食品、電子技術(shù)、辦公用品和辦公家具、藥品、日常消費品以及有關(guān)服務(wù)等。其中，2500美元以上的貨物實行強(qiáng)制集中采購，服務(wù)項目是自愿的。交通部門、大學(xué)以及小機(jī)構(gòu)不屬于集中采購范圍，實行分散采購，各部門的特殊商品也實行分散采購。州政府的集中采購是本級集中，不包括縣市，但縣市可以參與集中采購。服務(wù)局組織的集中采購項目，要按合同金額的1%向用戶收取服務(wù)費，2000年的收費額為100多萬美元。衣阿華州立大學(xué)是該州的一個分散采購機(jī)構(gòu)，2000年的采購規(guī)模為11300美元。大學(xué)內(nèi)部的組織實施形式也是集中和分散相結(jié)合的。500美元以下的小額采購項目由各系自行采購，500美元以上的項目，則交由商務(wù)部統(tǒng)一組織采購。

五、采購方式

美國聯(lián)邦政府使用的采購方式主要有：

（一）簡化方式

適用于10萬美元以下的采購項目，具體形式有政府信用卡、訂單及采購協(xié)議。無論何種形式，對于2500美元以下的小額采購，不管向任何公司采購，均無須考慮競爭和價格問題。對于2500美元至10萬美元之間的采購項目，必須以最大程度的競爭向小企業(yè)采購。

（二）密封投標(biāo)方式

即公開招標(biāo)采購方式。適用于采購單位需要清楚、準(zhǔn)確和全面表述采購需求的項目。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)主要是價格以及與價格有關(guān)的因素。這種方式因成本較高等原因，實踐中不常用。

（三）談判采購方式

包括競爭性談判和非競爭性談判（即單一來源采購方式）兩種形式。競爭性談判適用于征求建議書或評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)包括價格因素和非價格因素的采購項目。由于這種采購方式更為靈活，質(zhì)量有保證且采購成本低于密封投標(biāo)方式，還能更好地實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，因而，成為常用的采購方式。

衣阿華州的采購方式要求充分體現(xiàn)競爭原則。主要方式有六種：一是州級合同。即通過競爭定點定價，定點期可長可短，但價格是固定的。二是聯(lián)合合同。即參加州際采購聯(lián)盟，利用規(guī)模優(yōu)勢，減少采購成本，加強(qiáng)合作。目前美國的州際采購聯(lián)盟有三個：電腦、藥品和電子產(chǎn)品。三是招標(biāo)采購。適用于2500美元以上的通用商品和設(shè)備。四是競拍。采用網(wǎng)上報價，在規(guī)定期限內(nèi)報價最低者中標(biāo)。該方式還處于試點期。五是競爭性談判。適用于復(fù)雜的商品和服務(wù)。采用這種方式時，需要得到專家的協(xié)助，評標(biāo)小組成員一般為5～9人，價格因素在評標(biāo)時所占的比重為20%～40%.六是非正式采購方式。主要是指合同單價在2500美元以下的小額采購。具體形式包括授予采購官員直接采購、詢價或使用采購卡等。采購卡的金額通常是固定的，如衣阿華州立大學(xué)的采購卡，每卡的使用金額為10000美元。

六、投訴處理

供應(yīng)商對聯(lián)邦政府部門采購合同有爭議的，可以通過下列方式解決：

（一）向合同爭議委員會申訴

經(jīng)聯(lián)邦采購政策辦公室批準(zhǔn)，有10個政府部門設(shè)立了此類機(jī)構(gòu)，包括國防部、服務(wù)總署、農(nóng)業(yè)部等。設(shè)立該類機(jī)構(gòu)的部門，必須具備3個行政法官，各法官至少要具備5年以上的工作經(jīng)歷。沒有設(shè)立此類機(jī)構(gòu)的部門，可以與已有此類機(jī)構(gòu)的部門簽訂協(xié)議，委托其辦理對本部門的申訴事務(wù)。合同爭議委員會中的法官由部門行政首長任命，實行終身制。供應(yīng)商申訴時，對受理機(jī)構(gòu)有選擇權(quán)，可以是當(dāng)事人部門，也可以是其他部門。合同爭議委員會獨立性較強(qiáng)，類似法院。一旦委員會作出裁決，即使是部門行政首長也不能改變處理結(jié)果。

（二）向會計總署投訴

會計總署只受理政府采購合同形成前（不適當(dāng)限制競爭）和授予階段（中標(biāo)決定的合理性）的投訴，合同進(jìn)入執(zhí)行階段的投訴不予受理。會計總署現(xiàn)有40人從事政府采購合同爭議處理事務(wù)，其中律師22人。

會計總署在處理政府采購合同糾紛方面費用低、權(quán)威性強(qiáng)，在與法院比較時，供應(yīng)商通常選擇會計總署。2000年會計總署受理的投訴案件為1200件，而上訴法院的則不足100件。

會計總署處理投訴的基本程序是：投訴人在提出投訴申請后，被投訴方應(yīng)在30日內(nèi)提供報告；會計總署在收到報告后10日內(nèi)為投訴人提供經(jīng)其修改的報告副本，投訴人的律師則是報告的全部文件；投訴人拿到報告的副本后應(yīng)及時提出意見；會計總署舉行聽證會，要求雙方提供更多情況；會計總署作出處理決定，如果判定投訴人勝訴，被投訴人要對投訴人給予補(bǔ)償。2000年有63個案件判投訴人勝訴。會計總署提出的處理意見，政府部門一般會落實，否則會計總署將向議會報告。

為了保障供應(yīng)商的權(quán)益，會計總署一旦受理投訴，采購活動必須中止。同時為了防止投訴人濫用權(quán)利，保證采購活動順利進(jìn)行，現(xiàn)行法律對投訴時間和處理時間作出了限制性規(guī)定，要求投訴人在應(yīng)知悉10日內(nèi)提出投訴，會計總署應(yīng)在100日內(nèi)作出處理意見。2000年絕大多數(shù)案件在規(guī)定時間內(nèi)處理完畢，有400個案件在2周內(nèi)就作出了處理意見。會計總署在作出有利于投訴人的決定時，是非常謹(jǐn)慎的，而且作出的決定不得超越法定權(quán)限。

（三）向聯(lián)邦索賠法院起訴

供應(yīng)商向聯(lián)邦索賠法院投訴的程序比較簡單，費用也不太高，否則就會把中小企業(yè)擋在門外。供應(yīng)商在向聯(lián)邦索賠法院提出投訴請求并提交報告后，政府部門承擔(dān)舉證義務(wù)。案件審理由1名律師負(fù)責(zé)，并由其作出處理決定，不同于其他法院需要由陪審團(tuán)作出判決。聯(lián)邦索賠法院1年大約受理1000個投訴案件（含稅收爭議等），勝訴率約為35%.如果供應(yīng)商勝訴，其律師費用由政府承擔(dān)。應(yīng)當(dāng)支付給供應(yīng)商的賠償金從預(yù)算安排的國家賠償基金中支出。一旦判供應(yīng)商勝訴，無論政府預(yù)算是否被國會通過，都必須支付供應(yīng)商的賠償金。為了保護(hù)中小企業(yè)，現(xiàn)行法律規(guī)定，中小企業(yè)勝訴的，其律師費由政府承擔(dān)。

（四）其他方式

在實踐中，供應(yīng)商解決爭議的方式還有：合議、調(diào)解或仲裁。衣阿華州有約束力的投訴方式有兩種，即供應(yīng)商可以向政府審查和復(fù)議機(jī)構(gòu)投訴或向法院投訴。供應(yīng)商還可以向議員反映情況，但議會的決定沒有強(qiáng)制性。

七、其他有關(guān)情況

（一）政府采購合同的特殊性

政府采購合同在很多方面與民事合同是相同的，都是平等主體，適用相同的法律，但也有區(qū)別，主要是當(dāng)事人的地位和力量不一樣，政府負(fù)有特殊職責(zé)，政府合同帶有很強(qiáng)的政策性，因此，要適用一些特殊規(guī)定。如政府合同有變更的權(quán)利，只要政府對合同未做實質(zhì)性的變更，即使供應(yīng)商提出投訴也要繼續(xù)履行合同，當(dāng)然政府對合同價格也應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

（二）政府采購合同官員資格

美國聯(lián)邦政府對政府采購合同官員有嚴(yán)格的資格要求。采購合同官員資格由政府合同資格審核委員會審核批準(zhǔn)。采購合同官員的基本資格條件包括教育水平、培訓(xùn)情況以及工作經(jīng)歷等。采購合同官員按級次管理，不同級次的官員有不同的要求，級別越高，要求也就越高。部門開展采購活動時，部門行政首長任命合同官員，并通過書面形式明確其職責(zé)。

（三）發(fā)展方向

美國聯(lián)邦政府采購制度的改革方向是：簡化法律和程序，建立政府與產(chǎn)業(yè)的伙伴關(guān)系，推行無紙化（電子化）采購，強(qiáng)調(diào)供應(yīng)商過去的業(yè)績，政府采購合同要采用商業(yè)性條款等。

衣阿華州政府采購的發(fā)展方向是： 積極參加州際聯(lián)盟，他們認(rèn)為這是一種具有生命力的采購方式。推行采購方式的電子化，從網(wǎng)上發(fā)布采購公告和中標(biāo)公告，在網(wǎng)上進(jìn)行供應(yīng)商注冊。