《國家環境保護“十三五”規劃基本思路》已編制完成，初步提出2020年及2030年兩個階段性目標。在“十三五”期間，建立環境質量改善和污染物總量控制的雙重體系，實施大氣、水、土壤污染防治計劃，實現三大生態系統全要素指標管理;在既有常規污染物總量控制的基礎上，新增污染物總量控制注重特定區域和行業;空氣質量實行分區、分類管理，2020年，PM2.5超標30%以內城市有望率先實現PM2.5年均濃度達標。

在近日召開的全國環保工作會議上，環保部部長周生賢指出要全面推進“十三五”環保規劃編制。

21世紀經濟報道記者獨家獲悉，環保部編制完成《國家環境保護“十三五”規劃基本思路》(以下簡稱《基本思路》)，提出了環保“十三五”規劃的基礎與形勢、目標、重大戰略任務、重大工程和項目以及制度建設和政策創新。

“環保‘十三五’規劃堅持遠近結合，既要以五年為主，必須要提出與全面建成小康社會相適應的環境質量奮斗目標，又要考慮更長時期的遠景發展，注重深化生態文明領域和關鍵環節改革;必須牢牢把握人民群眾是否滿意、生態環境是否健康和安全的出發點、著力點，全面體現深化改革、依法治國和經濟新常態，以環境質量改善為核心，適應社會新期待，國家、區域、城市、鄉村相結合，建立環境質量改善和污染排放總量雙重體系，綜合反映治污減排、風險防范、空間優化、制度建設進展，注重在重點地區、行業精準發力、精益管控，打贏大氣、水體、土壤污染防治三大戰役。”環保部規劃財務司司長趙華林對21世紀經濟報道記者介紹。

趙華林指出，“在經濟新常態下，環境管理需要新思維，管理手段應在繼續堅持、深化完善總量控制制度的基礎上，向分地區、分時段的流量控制轉變，這是基于環境容量的精細化管控模式，既可以在確保環境質量的前提下充分利用自然環境的自凈能力，又可以在不良環境條件下精準地采取措施以確保環境質量。”

“十三五”環保規劃目標初定

“十三五”環保工作面臨著諸多機遇與挑戰。

根據《基本思路》，機遇之一即經濟增速換擋，污染物新增量進入收窄期。對此趙華林解釋，"GDP增長進入中高速發展通道，重化工業快速發展的勢頭減緩，第三產業成為拉動經濟增長的主力，總量和結構都在向有利環境保護的方向發展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產品產量預期在2015年至2020年左右出現峰值，傳統污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

同時，挑戰也十分明顯，挑戰之一即污染治理遲疑不決、患得患失。“隨著宏觀經濟增長步入新常態，如何處理好節能減排與經濟增長和就業保障的關系成為難題，環保資金投入和增長的可持續性存在變數。”趙華林解釋，一些地方政府財政收入增速放緩、企業效益下滑，政府環保投入長效機制難以為繼，企業治污決心和行動出現遲疑，有的企業可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監管難度加大。

綜合考慮我國環境保護現階段的特點和“十三五”期間經濟社會發展趨勢，《基本思路》初步提出了“十三五”期間環境保護奮斗目標，主要包括兩個階段性目標。

首先，到2020年，主要污染物排放總量顯著減少，空氣和水環境質量總體改善，土壤環境惡化趨勢得到遏制，生態系統穩定性增強，輻射環境質量繼續保持良好，環境風險得到有效管控，生態文明制度體系系統完整，生態文明水平與全面小康社會相適應。

其次，到2030年，全國城市環境空氣質量基本達標，水環境質量達到功能區標準，土壤環境質量得到好轉，生態環境質量全面改善，經濟社會發展與環境保護基本協調，生態文明水平全面提高。

主要污染物總量指標體系擴容

《基本思路》提出要以質量改善為核心，優化和完善主要污染物總量控制指標體系。

趙華林指出，根據質量改善需求，繼續實施全國二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮排放總量控制，進一步完善總量控制指標體系，提出必要的總量控制指標，以倒逼經濟轉型。

根據《基本思路》，初步考慮，對全國實施重點行業工業煙粉塵總量控制，對總氮、總磷和揮發性有機物(以下簡稱VOCs)實施重點區域與重點行業相結合的總量控制，增強差別化、針對性和可操作性。

“新增的四種污染物總量控制指標并不是在所有的區域和所有的行業實施，而是在某些重點區域和重點行業分別實施，這也是它們區別于既有的四種主要污染物控制指標的地方。”趙華林解釋。

同時，根據《基本思路》，初步考慮在電力、鋼鐵、水泥等重點行業開展煙粉塵總量控制，實施基于新排放標準的行業治污減排管理，把問題突出、影響范圍廣的區域大點源煙粉塵排放量降下去。

相比煙粉塵，VOCs的控制難度更大。根據世界衛生組織的定義，所謂VOCs是指沸點在50℃-250℃的化合物，室溫下飽和蒸汽壓超過133.32Pa，在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的一類有機物。VOCs主要產生于石化、有機化工、合成材料、化學藥品原料制造、塑料產品制造、裝備制造涂裝、包裝印刷等行業。

“VOCs也是作為二次污染物PM2.5的重要前體物之一，因此它納入總量控制指標體系，對控制PM2.5將具有重要作用。”中國環科院副院長柴發合對21世紀經濟報道記者解釋，相比二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等大氣污染物，VOCs的治理基礎還十分薄弱。

目前，針對VOCs產生量最大的石化行業，環保部已于去年年底發布了《石化行業揮發性有機物綜合整治方案》。

根據這一方案，環保部提出，到2017年，全國石化行業基本完成VOCs綜合整治工作，建成VOCs監測監控體系，VOCs排放總量較2014年削減30%以上。目前的首要任務是對石化企業VOCs排放環節、治理措施和效果、VOCs排放量和VOCs物質清單等開展排查，并作為VOCs排污收費、總量控制和危險化學品環境管理等的依據。

對VOCs治理的難度，環保部污染防治司司長趙英民曾經解釋，由于VOCs無組織排放的特點，其治理很難像治理二氧化硫和氮氧化物那樣，主要通過制定重點行業強制排放標準和電價補貼政策，就能起到立竿見影的作用，“不是出一個政策就可以監管，而是要更多地發揮市場的作用。”

他進一步指出，很多發達國家制定了國家排放標準，并對排放VOCs產品進行征稅，即含VOCs多的產品，稅收就高，通過價格手段來減少VOCs的排放。

在煙粉塵和VOCs之外，總氮、總磷這兩種總量控制新指標也值得關注。實際上，在“十二五”環保規劃里面，國家已經提出，在已富營養化的湖泊水庫和東海、渤海等易發生赤潮的沿海地區實施總氮或總磷排放總量控制。

根據《基本思路》，“十三五”期間初步考慮在三湖一庫、海河流域以及長三角等污染最嚴重、問題最突出的地區實行總氮或總磷區域排放量總量控制，要求沿海城市污水處理廠實施脫氮除磷。

趙華林介紹，在設置水、大氣環境質量和總量控制指標的基礎上，初步考慮將全國耕地土壤環境質量、牧草地土壤環境質量、生態紅線保護面積、生態服務功能提升等指標納入“十三五”規劃，力爭突破既往規劃土壤和生態保護規劃目標薄弱狀況，實現水、大氣、土壤、生態系統等全要素目標指標管理，奠定對所有環境介質監管的規劃基礎。

空氣質量目標分區管理

根據《基本思路》，在“十三五”期間實施《大氣污染防治行動計劃》、《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》三大行動計劃，分區域持續改善環境質量。

其中，空氣質量的改善尤為值得關注。“為實現空氣質量改善，需要二氧化硫、氮氧化物、一次顆粒物(工業煙粉塵)、揮發性有機物等的共同減排。”趙華林解釋，在全國層面堅持不懈開展大氣污染綜合防治的同時，由國家制定分區域、有差別的空氣質量目標，各地區依據基于排放清單等法規推薦方法確定達到空氣質量目標的多污染物排放控制要求，并制定相應的工作方案。

根據《基本思路》，在PM2.5嚴重、大氣污染傳輸影響顯著的東中部12個省、珠三角、成渝區域全面實施第六階段新車排放標準、非道路機械實施第四階段排放標準;大力推進區域大氣污染協同控制，形成區域統一的環境決策協商機制、信息通告與報告機制、環評區域會商機制、區域聯合執法機制和區域重污染天氣應急聯動機制;建立反映區域污染特征的差別化質量目標和任務。

同時，珠三角區域重點抓好多污染物協同控制，控制PM2.5和O3等二次污染物形成，力爭PM2.5年均濃度基本達標;成渝地區重點控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，力爭總體達到珠三角現狀水平;東中部12省市(包括北京、天津、河北、山西、河南、山東、湖北、湖南、安徽、上海、江蘇、浙江等)重點控制以PM2.5、PM10為代表的顆粒物污染，兼顧京津冀、長三角等區域的O3污染，力爭總體水平達到成渝現狀水平。

《基本思路》提出，全國其他地區以控制PM10為重點，省會及計劃單列市等中心城市兼顧PM2.5和O3的控制。根據城市污染程度和改善的不同，對接近標準的城市提出達標時間要求，對超標嚴重的城市提出濃度下降比例要求。

通過上述分區分類管理空氣質量的措施，環保部期望到“十三五”末，PM2.5超標30%以內城市率先實現PM2.5年均濃度達標，PM2.5超標1倍以上的城市力爭到“十三五”末將超標程度縮小三分之一以上，其它超標程度的城市力爭到“十三五”末有所改善，力爭全國地級以上城市重污染天氣減少60%左右，城市空氣質量平均達標天數比例明顯提高。