回望2015：PPP政策儲備與快速發(fā)展
在今年的政府報告中，PPP雖然沒有白底黑字地寫入其中，但過去一年，PPP在以上列舉的工作中發(fā)揮了不容忽視的作用。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，截至2015年年底，全國PPP簽約項目共755個，涵蓋市政建設(shè)、水務(wù)設(shè)施、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)，簽約總投資額1.8萬億元。如今，PPP已在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域扮演著不容忽視的角色。
2013年，黨的十八屆三中全會決定明確允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。 2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，即“43號文件”和《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，分別限制地方政府債務(wù)能力和要求要建立健全PPP機制。2015年，國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺了一系列政策文件，大力推廣PPP模式，國務(wù)院會議也多次對推行PPP模式作出部署；各部委推出系列的細(xì)化政策，以期完善PPP操作規(guī)則。同年8月，李克強總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議，決定進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，設(shè)立PPP項目引導(dǎo)資金，擴大有效投資需求，財稅部門不斷加大財政與金融的政策支持；有關(guān)部委和地方政府都加強了PPP項目庫和示范項目的推介力度。地方政府積極跟進(jìn)國家政策，各省市大量PPP項目上馬。這一年也被專家、媒體、甚至官方稱為“PPP元年”。
截至2016年年初，國家發(fā)改委PPP項目庫總計有2125個項目，總投資3.5萬億元。財政部也已納入6997個項目進(jìn)入PPP綜合信息平臺項目庫，總投資需求8.1萬億元。超過10萬億元的投資將為我國經(jīng)濟發(fā)展撬動新的增長點。
展望2016：PPP將推動“改革”與“創(chuàng)新”
在今年的政府工作報告中，李克強總理闡述了2016年要重點做好的八個方面的工作，又詳細(xì)提出了約50個要點，其中有3個要點支持說明了當(dāng)前政策環(huán)境的特點并間接要求地方政府尋求方法使用PPP，其中包括，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務(wù)風(fēng)險較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。”、“加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強持續(xù)增長動力。圍繞解決重點領(lǐng)域的突出矛盾和問題，加快破除體制機制障礙，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提高供給體系的質(zhì)量和效率，進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。”以及“加強政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平。……建設(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。”
2014年國務(wù)院出臺“43號文件”后，地方政府債務(wù)能力大大受限。政府工作報告繼續(xù)強調(diào)這一目標(biāo)和手段，要求規(guī)范地方政府舉債融資機制。PPP能有效幫助儲存著大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營項目的地方政府解決融資難題，緩解地方政府債務(wù)壓力，減少地方政府增量債務(wù)。與此同時，債務(wù)問題和政策趨勢正在“倒逼”地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。PPP幫助地方政府引入社會資本進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的建造與運營，其核心之一在于政府和社會資本要直接實現(xiàn)公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。地方政府在學(xué)習(xí)如何與社會資本分擔(dān)風(fēng)險和收益的過程中，能夠逐步轉(zhuǎn)化角色成為真正意義上的公共服務(wù)提供者，專注于民生經(jīng)濟，而非投資經(jīng)濟。這個過程看似是微觀層面操作方式的改變，實際上卻是宏觀層面上體制機制的變革。
解決地方債問題的需求和向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的需求為PPP創(chuàng)造了良好的政策前提，同時也預(yù)示著PPP在可預(yù)見的相當(dāng)長時期內(nèi)都會得到大力支持與推廣。在2015年底的中央經(jīng)濟工作會議上，就明確了今年我國要加強供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，以提高供給體系的質(zhì)量和效率。PPP的重要意義在于通過更多元的融資渠道和更高效的運營維護(hù)來達(dá)到最優(yōu)化提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的，這明顯有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。預(yù)計在2016年會有更多文件出臺明確PPP在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要地位。
實際上，在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力下，PPP推動的大量項目還會有穩(wěn)定經(jīng)濟的成效。這就是財政部認(rèn)為的PPP在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長推進(jìn)器、民生穩(wěn)定器”的作用。一言以概之，PPP能有效在“改革”與“創(chuàng)新”這兩個層面發(fā)揮獨特的作用，而“改革”與“創(chuàng)新”正是今年政府工作報告的關(guān)鍵詞。如前文所述，PPP并不僅僅是一種融資模式，之所以被寄予厚望，是因為PPP還能創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，最終推動政府治理水平的現(xiàn)代化改革。
布局2016：PPP多條件多領(lǐng)域發(fā)展?jié)摿薮?/strong>
李克強總理在工作報告中重點工作的第三個方面“深挖國內(nèi)需求潛力，開拓發(fā)展更大空間”中，提出：“發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用。我國基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。今年要啟動一批“十三五”規(guī)劃重大項目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65萬億元，再開工20項重大水利工程，建設(shè)水電核電、特高壓輸電、智能電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市軌道交通等重大項目。中央預(yù)算內(nèi)投資增加到5000億元。深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設(shè)基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。”這無疑給PPP的推行實施又打了一劑強心針。
2015年9月，財政部聯(lián)合中國建設(shè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等十家金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立中國政府與社會資本合作（PPP）融資支持基金，總規(guī)模1800億元。今年3月4日，運作這1800億元基金的政企合作投資基金公司正式成立；3月5日，政府工作報告中就明確要“用好1800億元引導(dǎo)基金”。由此，可見中央政府對PPP融資支持基金、對PPP在全國推行的高度重視。融資支持基金的設(shè)立，對財政金融深化合作、共同支持PPP項目發(fā)展的重要探索，對創(chuàng)新財政金融支持方式、優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境、促進(jìn)PPP模式發(fā)展都具有積極意義。
政府工作報告同時還“預(yù)告”了當(dāng)前形勢下需要重點關(guān)注并且PPP能幫助其推進(jìn)與完成的工作領(lǐng)域：一是要“加快將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點政策推廣到全國，再建設(shè)一批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新區(qū)，建設(shè)全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”。二是要“更好激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力。大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，消除各種隱性壁壘，鼓勵民營企業(yè)擴大投資、參與國有企業(yè)改革”。三是要“加快建設(shè)城市停車場和新能源汽車充電設(shè)施。……加強旅游交通、景區(qū)景點、自駕車營地等設(shè)施建設(shè)”。四是要“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。……推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。五是要“改善農(nóng)村公共服務(wù)。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，新建改建農(nóng)村公路20萬公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村要加快通硬化路、通客車”。六是要“重拳治理大氣霧霾和水污染。……全面推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)與改造，加強農(nóng)業(yè)面源污染和流域水環(huán)境綜合治理。加大工業(yè)污染源治理力度，對排污企業(yè)全面實行在線監(jiān)測。……大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)”。七是要“發(fā)展更高質(zhì)量更加公平的教育”。八是要“協(xié)調(diào)推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革。……鼓勵社會辦醫(yī)。”
根據(jù)財政部PPP中心今年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)，當(dāng)前PPP項目庫中項目數(shù)量較多的行業(yè)依次為：市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運輸、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、教育、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、水利建設(shè)等。其中市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運輸三個行業(yè)的項目數(shù)量占PPP項目庫的50%以上。另一方面，PPP項目投資需求較多的行業(yè)依次為：交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游等。其中交通運輸和市政工程兩個行業(yè)的投資需求占全部投資需求的50%以上。這些當(dāng)下PPP重點推介和有較大需求的行業(yè)，正是政府工作報告中提出甚至多次提出需要重點關(guān)注的行業(yè)和領(lǐng)域，在大方向上是高度一致的。特別地，除了PPP的傳統(tǒng)領(lǐng)域：基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化工程在近年受到全社會高度關(guān)注的醫(yī)療行業(yè)和環(huán)保行業(yè)，PPP也一樣可以大有作為。靈活地、創(chuàng)新地在這些相關(guān)行業(yè)中使用PPP，將有效地執(zhí)行和完成今年政府工作報告提出的這些重點工作內(nèi)容，也指明了今年社會資本潛在的布局方向。
2016年，是“十三五”的開局之年，而PPP已經(jīng)走過“元年”，要走向更穩(wěn)定、更規(guī)范、更成熟的發(fā)展道路。展望PPP下一步的發(fā)展，還需要幾方面條件的鋪墊：一是需要建立健全PPP相關(guān)的法律法規(guī)和政策體系，從法律層面降低解決爭議與問題的成本，保障社會資本方的合法權(quán)益，更要保護(hù)公共利益。二是繼續(xù)規(guī)范PPP的操作方法，確立合理的靈活的操作流程，并加大監(jiān)管力度。三是明確政府和市場的職能界限，加強PPP概念與實踐的宣傳推廣，避免地方政府把PPP當(dāng)做投資刺激工具或政績工具，幫助地方政府樹立對PPP的正確認(rèn)知。四是創(chuàng)新PPP產(chǎn)品的實現(xiàn)形式和交易模式，增強PPP資產(chǎn)交易市場的活力。總之，在當(dāng)下政策利好的環(huán)境下，我們對PPP進(jìn)一步的蓬勃發(fā)展拭目以待。
